公益诉讼指南
一、公益诉讼范围
民事公益诉讼：根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条第二款规定，“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”
根据《中华人民共和国英雄烈士保护法》第二十五条第二款规定，“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”
刑事附带民事公益诉讼：人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带刑事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。
行政公益诉讼：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的、应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。
二、办理指南
1、民事公益诉讼案件办理的全流程
（一）管辖
1.一般管辖。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条第一款规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。”
2.特殊管辖（刑事附带民事公益诉讼案件）。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”
（二）立案
只要属于法定领域可能涉及损害公益的案件都属于公益诉讼案件线索，这个损害既可以是现实的侵害，也可以是有损害公益的重大危险。对线索经过三性（真实性、可查性和风险性）评估，只要上述领域的侵权行为可能损害公益的，就符合立案标准。
（三）调查
1.调查权力规定。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。”
2.调查方式。包括：查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料；询问违法行为人、证人等；收集书证、物证、视听资料、电子证据等；咨询专门问题的意见；委托鉴定、评估、审计；勘验、检查物证、现场。不能采取限制人身自由的调查措施；不能采取罚款、拘留的妨碍调查顺利进行的强制措施。
3.调查重点。侵权行为的构成要件：（1）主体；（2）行为；（3）损害；（4）因果关系；（5）过错。
4.调查的保障。司法警察协助调查；使用执法记录仪等录音录像工具；警告妨碍公务的法律后果；处罚（对于拒绝配合调查的，应当警告其可能妨碍公务的法律后果。对于干扰阻碍调查活动，威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害检察人员的，应当根据中共中央办公厅、国务院办公厅《保护司法人员依法履行法定职责规定》第十七条的规定，依法从严惩处。）
（四）诉前程序
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。
公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。”
（五）起诉
1.起诉审查的标准。民事公益诉讼的三个标准：①经过诉前程序（公告或检察建议），②法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼或没有适格主体起诉，③社会公共利益持续处理处于受侵害状态；
2.起诉需提交的材料。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条规定：“人民检察院提起民事公益诉讼应当提交下列材料：（一）民事公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料；（三）检察机关已经履行公告程序的证明材料。”
3.反诉禁止。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十六条规定：“人民检察院提起的民事公益诉讼案件中，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予受理。”
4.诉讼请求。
（1）诉讼请求的内容。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。
（2）诉讼请求的确定：明确侵权责任主体，包括行为人及应承担连带责任的其他侵权人；明确责任主体承担侵权责任的类型；明确检验、鉴定费用，专家辅助人咨询费，以及为诉讼支出的其他合理费用的负担。
5.诉讼请求变更或增加。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“人民法院认为人民检察院提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求。”
（六）庭审
1.审判组织组成。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第七条规定：“人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件，可以适用人民陪审制。”
2.派员出庭。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“人民法院开庭审理人民检察院提起的公益诉讼案件，应当在开庭三日前向人民检察院送达出庭通知书。人民检察院应当派员出庭，并应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的具体职责。”
第十一条规定：“人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。”
3.出庭任务。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第九条规定：“出庭检察人员履行以下职责：（一）宣读公益诉讼起诉书；（二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；（三）参加法庭调查，进行辩论并发表意见；（四）依法从事其他诉讼活动。
2、行政公益诉讼案件办理的基本流程及要点
（一）管辖
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款规定：“基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。”
（二）立案
1.一般要求。只要符合生态环境保护、资源保护、食品药品安全、国有财产、国有土地出让五大领域可能涉及损害公益的案件都属于公益诉讼案件线索，这个损害既可以是现实的侵害，也可以是有损害公益的重大危险。对线索经过三性（真实性、可查性和风险性）评估，只要上述领域的行政机关的乱作为或不作为行为可能损害公益的，就符合立案标准。
2. 严格区分督促履职案件与公益诉讼案件。凡属于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地出让领域侵害两益的案件，必须作公益诉讼案件办理，不能作为督促履行职责案件办理。在办理此类公益诉讼案件过程中发现行政机关存在监督管理漏洞而向行政机关发出的工作性检察建议，就属于公益诉讼案件之外的督促履职案件。上述四大领域之外行政机关违法作为或不作为的，应作为督促履职案件办理。
（三）调查
1.调查权力规定、调查方式、调查的保障与民事公益诉讼相同。
3.调查重点。一是行政机关的法定职责、权限和法律依据。二是行政机关不依法履职的事实，即违法行使职权或者不作为的过程、方式和状态。三是国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态。四是其他需要查明的事实。
（四）诉前程序
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“第二十一条人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。
行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”
检察建议内容与诉讼请求内容相统一。
（五）起诉
1.起诉审查的标准。行政公益诉讼的三个标准：①经过检察建议程序，②行政机关仍未依法履职，③公益利益持续处于受侵害状态。
2.起诉需提交的材料。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：（一）行政公益诉讼起诉书，并按照被告人数提出副本；（二）被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料；（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料。”
3.诉讼请求。
诉讼请求的内容。检察机关可以提出确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责等诉讼请求。
《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定：“人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决：（一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施；（二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为；（三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行；（四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更；（五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。”
3.诉讼请求变更及撤诉。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。”
（六）庭审（与民事公益诉讼同）
